Fiscalité climat et transition énergétique en Afrique

Un avis des experts Marc Veuillot, avocat, responsable CMS Bureau Francis Lefebvre Maroc et Pierre Marly, avocat associé, spécialisé en droit des affaires OHADA, droit des contrats, droit de la distribution et conseil juridique et fiscal aux investissements et opérations internationales.

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La transition énergétique peut être entendue comme le passage d’un système énergétique qui repose essentiellement sur l’utilisation des énergies fossiles, épuisables et émettrices de gaz à effet de serre, vers un système énergétique reposant sur les énergies renouvelables. En tant que composante du respect de l’environnement, elle implique une modification des modes de production et de consommation et concerne aussi bien les producteurs que les consommateurs d’énergie.

Historiquement, les Etats africains ne sont pas des grands pollueurs contrairement aux pays industrialisés, mais ils risquent de compter parmi les grandes victimes du réchauffement climatique. L’exposition du continent à des températures élevées qui pourraient encore s’intensifier incite les gouvernements à positionner leurs politiques écologiques au centre de leurs priorités. Néanmoins, les pays africains ont d’autres défis à relever notamment en matière de lutte contre la pauvreté, de protection sociale ou d’assurance santé, ce qui explique que l’aménagement de leurs politiques fiscales respectives dans le cadre de la transition énergétique ne soit pas sans poser de difficultés.

Accélérer la transition énergétique

Par ailleurs, si la mise en place d’une fiscalité de nature à permettre et accélérer la transition énergétique n’est pas encore à ce jour leur première priorité, on dénombre un certain nombre de contraintes non fiscales (qui ne sont d’ailleurs pas spécifiques aux Etats africains) qui elles non plus ne favorisent pas la transition énergétique : un coût élevé de l’investissement dans la production des énergies renouvelables associé à une absence de financement, un déficit de compétences et de personnel technique (ingénieurs ou techniciens qualifiés), une insuffisance de capacité locale de conception et de production d’équipements technologiques et enfin une sensibilisation du grand public aux enjeux de la transition énergétique encore embryonnaire.

Si la fiscalité peut être perçue comme un instrument destiné à financer un budget ou à renflouer les caisses d’un Etat ou d’une collectivité territoriale, elle peut également être perçue comme un moyen d’influencer des comportements économiques individuels et/ou collectifs. Dans cette perspective, on mesure mieux quel rôle la fiscalité est susceptible de jouer et à quel point il peut s’agir d’un levier important pour influencer ces comportements.

Traditionnellement, la fiscalité classique d’un pays est constituée des impôts directs et indirects, des droits d’enregistrement, des produits des monopoles, des droits de douane et des dons et legs, alors que la fiscalité verte est une notion qui a été définie par l’OCDE comme recouvrant les « impôts, taxes et redevances dont l’assiette est constituée par un polluant, ou plus généralement par un produit ou service qui détériore l’environnement ou qui se traduit par un prélèvement sur des ressources naturelles renouvelables ou non renouvelables ». Dans le cadre de cette fiscalité écologique, on dénombre un certain nombre de dispositifs fiscaux concourant à la transition énergétique, qui peuvent avoir une nature incitative ou à l’inverse, répressive.

La fiscalité des Etats africains doit donc être aménagée de manière à inciter les acteurs économiques à s’inscrire dans des projets visant précisément à la transition énergétique et plus généralement à la protection de l’environnement et ce, alors que la 22e Conférence des Parties sur le climat (COP 22) vient de s’achever à Marrakech sur le continent africain.

Présentation d’un panorama des dispositifs fiscaux existants en faveur de la transition énergétique en Afrique

En Afrique, on constate bel et bien l’existence de mécanismes ou régimes fiscaux propres à développer la transition énergétique. Ceux-ci sont bien souvent dispersés au sein de différents textes et ont un champ d’application assez limité. Ces mécanismes consistent en des mesures répressives et incitatives.

1. Les mesures fiscales répressives

La fiscalité répressive correspond à la taxation des comportements jugés nuisibles à l’objectif de transition énergétique, en application du principe du pollueur-payeur. Cette fiscalité correspond aux caractéristiques originelles de la fiscalité verte. Les exemples de fiscalité répressive se retrouvent dans quasiment tous les pays africains. On peut ainsi citer à titre d’exemple les cas suivants :

  • au Bénin, il est prévu une taxe de 5% sur les importations ou les cessions de sachets en matière plastique (article 280-12 CGI béninois) ;
  • au Sénégal, il existe une taxe sur les installations classées (entendues comme polluantes ou nuisibles à l’environnement) telles que définies par le Code de l’environnement (article 27 Code de l’environnement sénégalais) ;
  • au Maroc, on dénombre notamment la taxe intérieure de consommation sur les produits pétroliers (TIPP) et la taxe écologique sur la plasturgie (écotaxe).

2. Les mesures fiscales incitatives

Ces avantages peuvent être regroupés au sein de quatre principales catégories :

  • les avantages en termes de réductions d’impôts : le CGI sénégalais prévoit en ce sens une réduction d’impôt de 30% de l’investissement réalisé dans le domaine de l’utilisation de l’énergie solaire et éolienne au profit des personnes physiques (article 241 CGI sénégalais) ; le CGI de Madagascar prévoit une réduction d’impôt de 5% de l’investissement réalisé dans la production et la fourniture d’énergie renouvelables au profit des entreprises (article 01.01.14 CGI malgache) ;
  • les avantages en termes de taux réduit de TVA pour l’acquisition de certains types de matériels : en Côte d’Ivoire, le CGI prévoit un taux réduit de TVA de 9% (au lieu de 18%) pour l’acquisition de matériels de production de l’énergie solaire et au Mali, le CGI prévoit un taux réduit de TVA de 5% (au lieu de 18%) pour l’acquisition de pièces détachées pour les équipements fonctionnant sur l’énergie solaire, éolienne et la bioénergie. De même, on compte au Maroc une réduction de TVA sur la location des compteurs d’eau et d’électricité, sur la voiture économique et sur les chauffe-eau solaires ;
  • les avantages en termes d’exonération totale de TVA et/ou droits de douanes pour l’acquisition de certains types de matériels prévus par les CGI et les lois de finances : à titre d’exemple, on peut citer dans ce cadre, une exonération de TVA sur les matériels et équipements d’exploitation des énergies solaire et éolienne au Cameroun, une exonération de TVA et de droits de douanes sur les importations des équipements d’énergie solaire et une exonération de TVA sur les ventes en régime intérieur de ces biens au Burkina Faso, une exonération de TVA et de droits de douane sur l’importation et la vente des matériels et équipements pour la production d’énergies renouvelables à Madagascar, et enfin une exonération de TVA et de droits de douanes sur l’importation ou la vente de matériels pour la construction de centrales électriques ou pour l’exploration et la prospection géothermale accordée aux entreprises des secteurs traditionnels (gaz, pétrole) au Kenya ;
  • les avantages en termes d’exonérations d’impôt sur les bénéfices, de TVA et de droits de douane sur les importations, prévus dans le cadre des Codes des investissements : ce type d’exonération existe au Niger, dont le Code des investissements de 2014 prévoit l’application d’un régime promotionnel d’une durée de six ans pour les investissements compris entre 25 millions et 2 milliards de Francs CFA, et un régime conventionnel d’une durée de sept ans pour les investissements au moins égaux à 2 milliards de Francs CFA.
  • Le Code des investissements ivoirien encourage également les investissements verts, en instituant un régime de déclaration applicable à trois zones distinctes (Zone A – district d’Abidjan : exonération d’IS et de la contribution des patentes pendant 5 ans ; Zone B – agglomération de plus de 60 000 habitants : exonération d’IS et de la contribution des patentes + réduction de 80% de la contribution des employeurs pendant 8 ans ; Zone C – agglomération de moins de 60 000 habitants : exonération d’IS et de la contribution des patentes + réduction de 90% de la contribution des employeurs + exonération d’impôt sur le patrimoine foncier pendant 15 ans), et un régime d’agrément pendant les phases d’investissement et d’exploitation.

Au Maroc, enfin, une réduction des quotités du droit d’importation applicable à certains intrants pour la fabrication des panneaux photovoltaïques est envisagée dans le cadre du Projet de Loi de Finances pour 2017.

Conclusion

Malgré l’implication des Etats africains et des institutions telles que les organisations régionales africaines comme l’Union Economique et Monétaire Ouest Africaine (UEMOA), la Communauté économique des Etats de l’Afrique de l’Ouest (CEDEAO), la Banque Africaine de Développement, l’Union Africaine, l’Organisation des Nations-Unies, l’Agence Internationale de l’Energie Renouvelable « IRENA » et la Conférence des Parties dans la politique internationale de transition énergétique, la fiscalité verte concourant à sa mise en œuvre est encore au stade embryonnaire. Ce phénomène s’explique notamment par une absence de politique fiscale d’ensemble cohérente en faveur de la transition énergétique.

Ainsi, on constate par exemple dans certains pays le maintien des incitations fiscales encourageant le développement des énergies fossiles au détriment et en l’absence d’incitations des acteurs traditionnels du secteur de l’électricité à l’utilisation des énergies renouvelables. Ainsi, en Mauritanie, les ouvrages pour la distribution de l’énergie électrique sont exonérés de la contribution foncière sur les propriétés bâties (article 428 CGI mauritanien) sans considération de l’origine fossile ou renouvelable de cette énergie. Cette exonération a en effet été mise en place au profit des acteurs traditionnels du secteur de l’électricité et constitue à ce jour une prime à la production d’énergie fossile au détriment de l’incitation à la production d’une énergie renouvelable.

De même, au Congo Brazzaville, un taux d’amortissement dérogatoire est toujours prévu pour les lignes de transport d’énergie électrique en matériaux provisoires et définitifs (article 114-A-2 CGI congolais). Une mesure identique existe en République Centrafricaine (article 126 bis-24 CGI centrafricain).

De plus, il convient de souligner l’absence d’un cadre fiscal propre aux énergies renouvelables.

Ainsi, le développement d’une fiscalité à dimension écologique de nature à favoriser la transition énergétique soulève de nombreuses questions : est-ce que cela doit impliquer la création de taxes ou impôts supplémentaires ? Doit-on remplacer les taxes existantes par des taxes à caractère écologique ? L’éco-fiscalité doit-elle prendre la forme d’exonérations afin d’éviter une sophistication trop importante de la fiscalité ?

A notre sens, une trop grande sophistication de l’impôt ne serait pas pertinente du fait notamment du coût élevé lié à la mise en œuvre de nouvelles taxes et aux problématiques de recouvrement. Plusieurs pistes de solutions sont donc envisageables pour le développement d’une fiscalité simple et efficace encourageant et incitant les acteurs économiques à la transition énergétique en Afrique :

> l’instauration d’un environnement fiscal favorable à l’investissement privé : avec par exemple la mise en place d’un régime fiscal spécifique aux producteurs d’énergies renouvelables comme cela existe par exemple dans le secteur minier et pétrolier, établi sous la forme d’exonérations, la mise en place de mesures fiscales encourageant l’autoproduction d’énergies renouvelables pour les acteurs économiques (particuliers et entreprises), ou encore l’octroi de crédits d’impôts pour les consommateurs d’énergies renouvelables ;

> la diversification des sources de financement afin d’attirer les investissements privés : avec l’octroi d’une déduction majorée des intérêts relatifs aux prêts contractés par les producteurs d’énergie et l’octroi d’une défiscalisation des intérêts provenant de prêts accordés par les établissements de crédit aux producteurs d’énergies investissant dans les énergies renouvelables.

Si la fiscalité constitue un levier essentiel d’une véritable politique de développement durable ou de transition énergétique, de même qu’un moyen efficace pour influencer les comportements des différents acteurs économiques, celle-ci n’est pas sans contraintes. Trop d’impôt tue l’impôt. D’autres politiques sont jugées prioritaires et la collecte d’impôt doit servir à financer ces politiques. Enfin, n’oublions pas que si le rôle premier de la fiscalité est de collecter des recettes, c’est surtout l’amélioration des comportements humains qui va permettre d’assurer un développement durable.

L’Explicite.